2023.09.27
建業法律事務所電子報 第066期 『公平交易委員會對於數位經濟執法之方向—以「市場界定」議題為例』
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▎作者 |
何克 |
壹、前言
數位經濟時代來臨帶動了產業變革。數位經濟的範疇包含數位產業帶動的經濟活動以及非數位產業透過數位科技的創新活動，其主要特色為事業以平臺為交易媒介，透過蒐集用戶資料以取得競爭力，藉此優勢從原本專注經營的項目跨足至其他領域，逐步建立完整的生態系統而擴大其市場占有率，進而產生市場力集中之現象1 。
其次，數位經濟活動的特殊性將造成競爭法主管機關執法層面的衝擊。有鑑於事業透過網際網路提供商品及服務的範圍無遠弗屆，將發生「市場界定」重新認定的問題。面對數位經濟新型態的交易模式對於市場競爭可能產生之影響，公平交易委員會（下稱「公平會」）業已於2022年12月提出《數位經濟競爭政策白皮書》並曾於今年（2023年）公開揭示說明，闡述公平會針對數位經濟時代因應的作為及執法立場2 。本文謹就《數位經濟競爭政策白皮書》內容中，有關市場界定之議題簡析評述如后。
貳、相關市場與市場界定方式
市場界定為判斷事業市場力量及限制競爭效果的前提問題，任何型態的競爭分析均自界定相關市場出發3。按公平交易法第5條所稱之相關市場係指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。從而市場界定的範圍大小經常對於案件的最終結果產生決定性影響，此乃因事業是否具有顯著市場力、系爭行為是否在相關市場造成限制競爭效果以及減損市場效能競爭程度，皆與相關市場界定大小有密切關係4。
依照「公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則」（下稱「處理原則」），相關市場的範圍以產品市場以及地理市場兩個面向共同界定（處理原則第3條）。分析上主要以「替代性」的概念做觀察。針對產品市場方面，就需求替代性而言，會視事業調整商品或服務價格後需求者之反應，需求者在價格上漲後轉換至其他商品或服務，屬於同一市場（處理原則第2條）；就供給替代性之方面，則視生產者在無須付出高額成本下，能於短期內調整生產設備及服務提供，轉而生產另一種商品或提供服務，該等商品與服務屬於同一市場（處理原則第2條）。需求替代為界定相關市場主要審酌之事項（處理原則第3條）。地理市場則視需求者在事業所經營的地理範圍內，是否能夠找到其他供給者提供相同或相類似的產品或服務（處理原則第2條）。
又依照前開處理原則的說明，有關市場界定的分析方式，公平會以合理可替代性分析法，並運用交叉彈性檢測法以及假設性獨占者檢測法（即SSNIP法5）為主要分析方法（處理原則第6條）。交叉彈性檢測法指一產品價格變動率影響另一產品數量變動率的比率值，分析上以「其他交易條件不變」為前提，使用以貼近成本的「競爭性價格」判斷相關市場（處理原則第8條）。假設性獨占者檢測法則以假設獨占者在進行微幅但顯著的非暫時性價格調漲前後之利潤變化情形，當價格調漲使該假設性獨占者利潤減少，則表示原先界定之相關市場太小，而須將其他具替代性之產品或地理區域納入（處理原則第9條）。
參、數位經濟下市場界定問題
數位經濟時代下，業者藉由平臺發展及推動經濟活動。平臺交易產生網路效應，亦即平臺之使用者越多，事業提供的產品對顧客的效用就越高。網路效應包含直接與間接的效果6。直接網路效應發生於單邊平臺，譬如在通訊軟體中，其加入使用的用戶越多，用戶可以聯繫的人就越多。間接網路效應則發生於雙邊平臺中，平臺一端的族群價值取決於另一端的族群參與人數，譬如信用卡平臺一端為商家，一端為持卡消費者，當信用卡持卡人越多，就會有越多商家加入信用卡系統供消費者使用7。在平臺交易下，界定相關市場的數目以及範圍均是問題。
有關界定平臺市場的數目，單邊平臺固無疑義，惟就雙邊平臺而言則生問題。為此，公平會主要參考美國最高法院案例（Ohio v. American Express Co., 2018）提出的判斷法則，認為雙邊平臺若屬交易平臺，如前開信用卡平臺之釋例，持卡人及商家間產生了交易，因為間接網路效應強，此時只需界定一個相關市場即可；反之若屬非交易平臺，其間接網絡效果較弱，譬如搜尋引擎平臺在廣告主這端，使廣告主刊登廣告，向廣告主收取刊登費用，另一端則免費讓使用者使用搜尋引擎，但使用者對廣告數量相對不感興趣，此時則須界定兩個相關市場8。
針對平臺之市場範圍，則不囿於傳統市場界定之方式，採取修正後的SSNIP方法，納入間接網路效應等因素，針對前開雙邊非交易平臺，將界定兩個不同的市場，分別對於兩個市場的範圍加以分析9。另外，當發生平臺業者免費提供商品或服務予消費者使用時，即可能無法以價格作為變動參數判斷市場範圍，譬如在搜尋引擎業者免費提供使用者使用之情形，則將採取SSNDQ方法，即以事業提供的產品或服務品質做為變動參數，觀察品質下降後供給者之利潤變化以及需求者尋求替代之情形，界定市場範圍10。除此之外，亦可能使用SSNIC方法，即認為事業商品或服務的提供，目的為換取個人之數據及注意力，故將傳統上SSNIP觀察消費者所需付出之金錢價格，改以使用者所付出的個人數據及注意力成本做為觀察上的參數11。以線上搜尋引擎為例，將檢視平臺業者增加5%的廣告收益，亦即換算成交換成本多5%的使用者數據或注意力，是否導致使用者轉換至他項替代產品12。就地理市場方面，由於線上平臺突破實質的地理邊界，將綜合考量數位經濟對於地理區域的產品替代關係。
肆、公平會之執法方向
針對數位經濟市場競爭之議題，公平會揭示了其執法方向，包括掌握及妥適運用最新理論及個案經驗，運用於審理數位經濟相關個案之研析過程中，蒐集網際網路流量、搜尋量、平臺各端用戶數、平臺各端需求變動之反應程度等數位經濟相關因素之數據資料，並且將妥適參酌國內、外相關理論文獻及實務個案作法，檢討評估對於相關市場界定之處理原則13。
伍、結語
鑒於數位經濟活動的特殊性，相關市場界定的方式與傳統上有所不同，對於競爭法主管機關而言實為挑戰。為此，公平會修正了傳統的市場界定方法，參考國內外理論與實務作法，納入新的市場界定分析方式。有鑑於此，吾人除應瞭解傳統市場界定的方式以外，更應隨時掌握關注主管機關執法的動態趨勢，才能迎刃面對當今競爭法案件中市場界定之相關問題。
1 請參考公平交易委員會，《數位經濟競爭政策白皮書》，2022年12月，頁5、頁12-29。
2 請參考公平交易委員會綜合規劃處處長胡祖舜先生2023年5月8日於台北律師公會之講座，講座題目：「競爭法之市場界定—從傳統到數位」。
3 See OECD “Glossary of Industrial Organisation Economics and Competition Law” at 54 (1990).
4 請參考公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則問答集第一題。
5 請參考公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則問答集第十二題。
6 請參考王立達教授，競爭法如何因應數位經濟新經營模式，公平交易委員會電子報，第105期，頁1。
7 同前揭註。
8 同前揭註1。頁31-33。
9 同前揭註1，頁155-156。
10 同前揭註1，頁156-157。
11 同前揭註1，頁157-158。
12 此一釋例請參考公平交易委員會，數位平臺產業現況、發展趨勢及競爭規範—以我國為中心，111年委託研究報告6，2022年12月，頁31-32。
13 同前揭註1，頁160-161。
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▎作者 |
何克 |
壹、前言
數位經濟時代來臨帶動了產業變革。數位經濟的範疇包含數位產業帶動的經濟活動以及非數位產業透過數位科技的創新活動，其主要特色為事業以平臺為交易媒介，透過蒐集用戶資料以取得競爭力，藉此優勢從原本專注經營的項目跨足至其他領域，逐步建立完整的生態系統而擴大其市場占有率，進而產生市場力集中之現象1 。
其次，數位經濟活動的特殊性將造成競爭法主管機關執法層面的衝擊。有鑑於事業透過網際網路提供商品及服務的範圍無遠弗屆，將發生「市場界定」重新認定的問題。面對數位經濟新型態的交易模式對於市場競爭可能產生之影響，公平交易委員會（下稱「公平會」）業已於2022年12月提出《數位經濟競爭政策白皮書》並曾於今年（2023年）公開揭示說明，闡述公平會針對數位經濟時代因應的作為及執法立場2 。本文謹就《數位經濟競爭政策白皮書》內容中，有關市場界定之議題簡析評述如后。
貳、相關市場與市場界定方式
市場界定為判斷事業市場力量及限制競爭效果的前提問題，任何型態的競爭分析均自界定相關市場出發3。按公平交易法第5條所稱之相關市場係指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。從而市場界定的範圍大小經常對於案件的最終結果產生決定性影響，此乃因事業是否具有顯著市場力、系爭行為是否在相關市場造成限制競爭效果以及減損市場效能競爭程度，皆與相關市場界定大小有密切關係4。
依照「公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則」（下稱「處理原則」），相關市場的範圍以產品市場以及地理市場兩個面向共同界定（處理原則第3條）。分析上主要以「替代性」的概念做觀察。針對產品市場方面，就需求替代性而言，會視事業調整商品或服務價格後需求者之反應，需求者在價格上漲後轉換至其他商品或服務，屬於同一市場（處理原則第2條）；就供給替代性之方面，則視生產者在無須付出高額成本下，能於短期內調整生產設備及服務提供，轉而生產另一種商品或提供服務，該等商品與服務屬於同一市場（處理原則第2條）。需求替代為界定相關市場主要審酌之事項（處理原則第3條）。地理市場則視需求者在事業所經營的地理範圍內，是否能夠找到其他供給者提供相同或相類似的產品或服務（處理原則第2條）。
又依照前開處理原則的說明，有關市場界定的分析方式，公平會以合理可替代性分析法，並運用交叉彈性檢測法以及假設性獨占者檢測法（即SSNIP法5）為主要分析方法（處理原則第6條）。交叉彈性檢測法指一產品價格變動率影響另一產品數量變動率的比率值，分析上以「其他交易條件不變」為前提，使用以貼近成本的「競爭性價格」判斷相關市場（處理原則第8條）。假設性獨占者檢測法則以假設獨占者在進行微幅但顯著的非暫時性價格調漲前後之利潤變化情形，當價格調漲使該假設性獨占者利潤減少，則表示原先界定之相關市場太小，而須將其他具替代性之產品或地理區域納入（處理原則第9條）。
參、數位經濟下市場界定問題
數位經濟時代下，業者藉由平臺發展及推動經濟活動。平臺交易產生網路效應，亦即平臺之使用者越多，事業提供的產品對顧客的效用就越高。網路效應包含直接與間接的效果6。直接網路效應發生於單邊平臺，譬如在通訊軟體中，其加入使用的用戶越多，用戶可以聯繫的人就越多。間接網路效應則發生於雙邊平臺中，平臺一端的族群價值取決於另一端的族群參與人數，譬如信用卡平臺一端為商家，一端為持卡消費者，當信用卡持卡人越多，就會有越多商家加入信用卡系統供消費者使用7。在平臺交易下，界定相關市場的數目以及範圍均是問題。
有關界定平臺市場的數目，單邊平臺固無疑義，惟就雙邊平臺而言則生問題。為此，公平會主要參考美國最高法院案例（Ohio v. American Express Co., 2018）提出的判斷法則，認為雙邊平臺若屬交易平臺，如前開信用卡平臺之釋例，持卡人及商家間產生了交易，因為間接網路效應強，此時只需界定一個相關市場即可；反之若屬非交易平臺，其間接網絡效果較弱，譬如搜尋引擎平臺在廣告主這端，使廣告主刊登廣告，向廣告主收取刊登費用，另一端則免費讓使用者使用搜尋引擎，但使用者對廣告數量相對不感興趣，此時則須界定兩個相關市場8。
針對平臺之市場範圍，則不囿於傳統市場界定之方式，採取修正後的SSNIP方法，納入間接網路效應等因素，針對前開雙邊非交易平臺，將界定兩個不同的市場，分別對於兩個市場的範圍加以分析9。另外，當發生平臺業者免費提供商品或服務予消費者使用時，即可能無法以價格作為變動參數判斷市場範圍，譬如在搜尋引擎業者免費提供使用者使用之情形，則將採取SSNDQ方法，即以事業提供的產品或服務品質做為變動參數，觀察品質下降後供給者之利潤變化以及需求者尋求替代之情形，界定市場範圍10。除此之外，亦可能使用SSNIC方法，即認為事業商品或服務的提供，目的為換取個人之數據及注意力，故將傳統上SSNIP觀察消費者所需付出之金錢價格，改以使用者所付出的個人數據及注意力成本做為觀察上的參數11。以線上搜尋引擎為例，將檢視平臺業者增加5%的廣告收益，亦即換算成交換成本多5%的使用者數據或注意力，是否導致使用者轉換至他項替代產品12。就地理市場方面，由於線上平臺突破實質的地理邊界，將綜合考量數位經濟對於地理區域的產品替代關係。
肆、公平會之執法方向
針對數位經濟市場競爭之議題，公平會揭示了其執法方向，包括掌握及妥適運用最新理論及個案經驗，運用於審理數位經濟相關個案之研析過程中，蒐集網際網路流量、搜尋量、平臺各端用戶數、平臺各端需求變動之反應程度等數位經濟相關因素之數據資料，並且將妥適參酌國內、外相關理論文獻及實務個案作法，檢討評估對於相關市場界定之處理原則13。
伍、結語
鑒於數位經濟活動的特殊性，相關市場界定的方式與傳統上有所不同，對於競爭法主管機關而言實為挑戰。為此，公平會修正了傳統的市場界定方法，參考國內外理論與實務作法，納入新的市場界定分析方式。有鑑於此，吾人除應瞭解傳統市場界定的方式以外，更應隨時掌握關注主管機關執法的動態趨勢，才能迎刃面對當今競爭法案件中市場界定之相關問題。
1 請參考公平交易委員會，《數位經濟競爭政策白皮書》，2022年12月，頁5、頁12-29。
2 請參考公平交易委員會綜合規劃處處長胡祖舜先生2023年5月8日於台北律師公會之講座，講座題目：「競爭法之市場界定—從傳統到數位」。
3 See OECD “Glossary of Industrial Organisation Economics and Competition Law” at 54 (1990).
4 請參考公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則問答集第一題。
5 請參考公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則問答集第十二題。
6 請參考王立達教授，競爭法如何因應數位經濟新經營模式，公平交易委員會電子報，第105期，頁1。
7 同前揭註。
8 同前揭註1。頁31-33。
9 同前揭註1，頁155-156。
10 同前揭註1，頁156-157。
11 同前揭註1，頁157-158。
12 此一釋例請參考公平交易委員會，數位平臺產業現況、發展趨勢及競爭規範—以我國為中心，111年委託研究報告6，2022年12月，頁31-32。
13 同前揭註1，頁160-161。